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2020年1月，習(xí)近平總書記主持召開中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第六次會(huì)議，作出推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)、打造高質(zhì)量發(fā)展重要增長極的重大決策部署。貫徹落實(shí)《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》等戰(zhàn)略部署，近日國家發(fā)改委印發(fā)《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈多層次軌道交通規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），提出到2025年初步建成軌道上的成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈，進(jìn)出川渝四向通道基本形成，形成功能清晰、布局合理的設(shè)施“一張網(wǎng)”，點(diǎn)線協(xié)調(diào)、銜接高效的樞紐“零換乘”，客貨并重、聯(lián)程聯(lián)運(yùn)的運(yùn)輸“一體化”?！兑?guī)劃》充分體現(xiàn)成渝地區(qū)的戰(zhàn)略定位、區(qū)位特點(diǎn)和發(fā)展需求，堅(jiān)持客貨并重、突出樞紐銜接、強(qiáng)化支撐保障，推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)高度融合、運(yùn)營智能高效，軌道交通全面發(fā)揮客運(yùn)和貨運(yùn)的骨干作用，全面支撐引領(lǐng)推動(dòng)區(qū)域一體化發(fā)展，對全國其他地區(qū)發(fā)展多層次軌道交通具有重要參考和借鑒意義。

一、這是推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展的需要

一是將成渝地區(qū)打造為高質(zhì)量發(fā)展重要增長極的需要。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈位于“一帶一路”和長江經(jīng)濟(jì)帶交匯處，是西部陸海新通道的起點(diǎn)，具有連接西南西北，溝通東亞與東南亞、南亞的獨(dú)特優(yōu)勢，是我國西部人口最密集、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)最雄厚、創(chuàng)新能力最強(qiáng)、市場空間最廣闊、開放程度最高的區(qū)域。成渝地區(qū)作為西部高質(zhì)量發(fā)展的重要增長極和獨(dú)特而重要的戰(zhàn)略地位，要求完善多層次軌道交通網(wǎng)絡(luò)體系，科學(xué)規(guī)劃干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通。

二是推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的需要。2019年，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈GDP為6.3萬億元，人均GDP為6.6萬元，低于全國人均6.9萬元的平均水平；城鎮(zhèn)化率為60%，與長三角、粵港澳、京津冀三大區(qū)域還有差距，且略低于全國60.6%的平均水平。加快推進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，要求完善多層次軌道交通網(wǎng)絡(luò)體系，推動(dòng)區(qū)域路網(wǎng)建設(shè)，擴(kuò)大路網(wǎng)覆蓋，提升一體化服務(wù)水平。

三是提升成渝地區(qū)鐵路運(yùn)輸能力的需要。2019年，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈鐵路客運(yùn)量、客運(yùn)周轉(zhuǎn)量市場份額占比為18%、23.1%，低于全國的20.8%、41.6%；成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈鐵路貨運(yùn)量、貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量市場份額占比為3.2%、15%，低于全國的9.5%、15.6%。相對于全國平均水平，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈鐵路客貨運(yùn)輸市場競爭力處于較弱水平，要求完善多層次軌道交通網(wǎng)絡(luò)體系，提高路網(wǎng)質(zhì)量，提升鐵路運(yùn)輸能力水平。

二、《規(guī)劃》充分體現(xiàn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展特點(diǎn)

《規(guī)劃》堅(jiān)持因地制宜、因城施策，充分體現(xiàn)成渝地區(qū)戰(zhàn)略定位和區(qū)位特點(diǎn)，規(guī)劃布局重點(diǎn)突出雙核引領(lǐng)、強(qiáng)化雙圈互動(dòng)、促進(jìn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)，在推進(jìn)各層次軌道交通融合的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化鐵路貨運(yùn)，突出樞紐銜接，很好契合成渝地區(qū)發(fā)展特點(diǎn)。

一是推進(jìn)四網(wǎng)融合，做好頂層設(shè)計(jì)?！兑?guī)劃》從頂層上強(qiáng)化各層次軌道交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、硬件設(shè)施等高效銜接，發(fā)揮不同軌道交通特點(diǎn)和優(yōu)勢，構(gòu)建層次清晰、功能明確、布局合理的多層次軌道交通網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)多層次軌道交通四網(wǎng)融合。干線鐵路網(wǎng)強(qiáng)化對外聯(lián)通和成渝雙城直接聯(lián)系，快速聯(lián)通周邊城市群，逐步形成進(jìn)出川渝四向客貨運(yùn)大通道。城際鐵路網(wǎng)突出重慶、成都“雙核”主體輻射，優(yōu)先利用干線鐵路開行城際列車，適當(dāng)新建客流有需求、財(cái)力有保障的城際鐵路。市域（郊）鐵路網(wǎng)圍繞支撐重慶、成都都市圈，優(yōu)先利用既有鐵路開行市域（郊）列車，有序推進(jìn)新線建設(shè)。城市軌道交通網(wǎng)依托超大、特大城市中心區(qū)為重點(diǎn)，有序推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，緩解城市交通擁堵，提升城市公共交通服務(wù)效率和水平。

二是堅(jiān)持客貨并重，補(bǔ)齊運(yùn)輸短板。成渝地區(qū)地處內(nèi)陸，位于長江經(jīng)濟(jì)帶和西部陸海新通道交匯處，鐵路貨運(yùn)需求旺盛?！兑?guī)劃》在支撐成渝快速聯(lián)通其他重要城市群基礎(chǔ)上，專項(xiàng)提出了進(jìn)出川渝四向鐵路貨運(yùn)通道，規(guī)劃建設(shè)黃桶至百色鐵路、隆黃鐵路隆昌至敘永段擴(kuò)能改造等補(bǔ)短板項(xiàng)目，逐步恢復(fù)提高滬漢蓉鐵路貨運(yùn)功能，以滿足西部陸海新通道、沿江通道快速增長的貨運(yùn)需求?！兑?guī)劃》還梳理了一批補(bǔ)齊“最后一公里”短板鐵路專用線項(xiàng)目，布局了一批鐵路物流基地，支撐鐵路貨運(yùn)高質(zhì)量發(fā)展。

三是突出樞紐銜接，強(qiáng)化點(diǎn)線協(xié)調(diào)。針對成都、重慶鐵路樞紐能力堵點(diǎn)問題，《規(guī)劃》梳理了一批樞紐疏解線或聯(lián)絡(luò)線，緩解樞紐內(nèi)客貨運(yùn)能力緊張，推動(dòng)樞紐與線路能力協(xié)調(diào)?！兑?guī)劃》提出了三級客運(yùn)樞紐體系，推動(dòng)各層次軌道交通的互聯(lián)互通，強(qiáng)化軌道交通樞紐與機(jī)場、公交客站等其他交通方式的樞紐規(guī)劃建設(shè)銜接協(xié)調(diào)；同時(shí)依托鐵路物流基地為現(xiàn)代鐵路物流體系的重要支撐載體，提出了三級鐵路物流基地布局，提升攬貨、堆存、集結(jié)、編組及班列始發(fā)直達(dá)和集零成整的中轉(zhuǎn)能力，滿足多樣化、個(gè)性化貨物運(yùn)輸需求。

四是強(qiáng)化運(yùn)營一體，提升服務(wù)水平?！兑?guī)劃》提出多樣、靈活的運(yùn)輸組織模式，推動(dòng)具備條件的軌道交通線路信息互聯(lián)、票務(wù)互認(rèn)、安檢互信、支付互容、管理互通，鼓勵(lì)開行雙流制列車，推動(dòng)具備條件的線路貫通運(yùn)營、跨線運(yùn)營，減少換乘次數(shù)，提供便捷化出行服務(wù)。目前成渝地區(qū)率先在國內(nèi)推出利用干線鐵路開行城際列車、對既有鐵路改造開行市域（郊）列車以及在成渝高鐵推出計(jì)次票和定期票等產(chǎn)品和服務(wù)。鐵路貨運(yùn)方面，著力提升數(shù)字化、智能化水平，打造鐵路貨運(yùn)綜合服務(wù)平臺(tái)，優(yōu)化貨運(yùn)業(yè)務(wù)流程，加快發(fā)展“一單制”聯(lián)運(yùn)，實(shí)現(xiàn)“一站式”服務(wù)。土地綜合開發(fā)方面，積極推廣成都市“全域軌道TOD”模式和重慶沙坪壩高鐵站土地綜合開發(fā)經(jīng)驗(yàn)，打造站城融合綜合體，推動(dòng)軌道交通與城市功能融合。

三、強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施的保障機(jī)制

《規(guī)劃》從協(xié)調(diào)機(jī)制、政府債務(wù)、建管模式、綠色發(fā)展等方面提出措施保障，穩(wěn)妥推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施、項(xiàng)目落地，全面支撐成渝地區(qū)軌道交通高質(zhì)量發(fā)展。

一是完善統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制?！兑?guī)劃》著力強(qiáng)化高效協(xié)同，建立跨部門、跨區(qū)域的縱橫聯(lián)動(dòng)機(jī)制，分解落實(shí)規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)，及時(shí)協(xié)調(diào)解決推進(jìn)中存在的問題，研究制定項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營管理方面的政策、法規(guī)，構(gòu)建多樣化補(bǔ)貼機(jī)制，為規(guī)劃實(shí)施提供支撐保障。

二是嚴(yán)控政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。成渝地區(qū)相比三大區(qū)域經(jīng)濟(jì)體量仍有差距，且目前在建項(xiàng)目多、任務(wù)重，地方政府財(cái)政出資壓力較大，嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍是關(guān)鍵。《規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持盡力而為、量力而行的原則，穩(wěn)妥推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施，多渠道籌集資金，嚴(yán)格落實(shí)地方財(cái)政出資，建立持續(xù)穩(wěn)定的建設(shè)資金保障機(jī)制，具備條件后方可啟動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)。

三是推進(jìn)運(yùn)管模式改革。《規(guī)劃》梳理了一批城際鐵路和市域（郊）鐵路，主要由地方政府投資建設(shè)?！兑?guī)劃》提出，深化鐵路行業(yè)市場化改革，引入市場競爭，支持鐵路企業(yè)開展自主運(yùn)營、通過委托運(yùn)營、購買運(yùn)輸服務(wù)等方式參與運(yùn)營，建立公平、合理、透明的票務(wù)清分模式，支持具備條件地區(qū)開展城際鐵路和市域（郊）鐵路綜合改革試點(diǎn)，全面提升發(fā)展質(zhì)量效益。

四是堅(jiān)持集約綠色發(fā)展?！兑?guī)劃》明確，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展理念，以區(qū)域資源環(huán)境承載能力為基礎(chǔ)，緊守生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單，并從生態(tài)保護(hù)、資源節(jié)約、污染治理等方面提出環(huán)境保護(hù)措施，推動(dòng)區(qū)域構(gòu)建綠色綜合交通運(yùn)輸體系，助力實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)。（作者：劉錚  中鐵第四勘察設(shè)計(jì)院集團(tuán)有限公司）