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樞紐城市如何更好融入國(guó)家規(guī)劃，如何順勢(shì)而為用好國(guó)家政策，進(jìn)一步提升自身樞紐地位和發(fā)展水平？作者以“解剖麻雀”的方式，通過(guò)對(duì)一個(gè)樞紐地位本不太突出的城市——江蘇淮安，一步步升格為全國(guó)性交通樞紐城市的推動(dòng)路徑進(jìn)行剖析，從中探尋出一些可供借鑒的思路和經(jīng)驗(yàn)。

——編者

行政區(qū)劃調(diào)整提升中心城市能級(jí)

自古以來(lái)，淮安就是“南船北馬，舍舟登陸”的換乘樞紐，京杭大運(yùn)河與淮河在此交匯、南北分界線穿城而過(guò)。近代以來(lái)，隨著運(yùn)河地位逐漸被鐵路和海運(yùn)取代，交通運(yùn)輸一度成為制約淮安發(fā)展的短板。

近年來(lái)，淮安圍繞樞紐城市建設(shè)目標(biāo)，交通運(yùn)輸實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展，重新形成區(qū)位優(yōu)勢(shì)。在不斷完善全國(guó)公路運(yùn)輸樞紐基礎(chǔ)上，淮安著力打造的航空貨運(yùn)、高鐵客貨、內(nèi)河航運(yùn)三大樞紐格局基本成型，2021年，淮安與連云港、徐州以城市組群的形式入選“十四五”重點(diǎn)打造的80個(gè)全國(guó)性綜合交通樞紐城市。

淮安樞紐城市建設(shè)進(jìn)步，建立在江蘇省和淮安市著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)的扎實(shí)工作基礎(chǔ)之上。為推進(jìn)樞紐城市建設(shè)，省市地方政府及交通運(yùn)輸主管部門對(duì)交通運(yùn)輸重大戰(zhàn)略布局、項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)、體制機(jī)制完善開(kāi)展系統(tǒng)研究，推動(dòng)了淮安樞紐層級(jí)和城市能級(jí)的躍升?；窗矘屑~城市建設(shè)中的組織方略和作法，為其他同類型城市交通運(yùn)輸政策規(guī)劃的研究和組織工作提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。

樞紐城市建設(shè)體現(xiàn)的是城市空間體系與綜合交通網(wǎng)之間的互饋關(guān)系。其中，行政區(qū)劃調(diào)整是城市發(fā)展的重要政策工具。一方面，交通區(qū)位改善往往觸發(fā)行政區(qū)劃調(diào)整。近年來(lái)我國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整集中于連接“兩橫三縱”發(fā)展軸和“一帶一路”重要節(jié)點(diǎn)城市；另一方面，行政區(qū)劃調(diào)整直接影響城市人口規(guī)模和空間重構(gòu)。行政區(qū)劃調(diào)整引致的城市能級(jí)提升，往往使得基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)與城市發(fā)展不相適應(yīng)，繼而調(diào)整更新。調(diào)整后的城市又對(duì)交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃提出新的調(diào)整要求，從而形成復(fù)雜的動(dòng)態(tài)互饋關(guān)系。

2016年，淮安市部分行政區(qū)劃調(diào)整正式獲批，清河區(qū)、清浦區(qū)合并設(shè)立清江浦區(qū)，洪澤縣改設(shè)洪澤區(qū)。這是15年來(lái)該市行政區(qū)劃的一次重大調(diào)整，將洪澤撤縣設(shè)區(qū)，使得淮安市轄區(qū)面積在原來(lái)3000多平方公里基礎(chǔ)上增加近半，從而可以在更大范圍內(nèi)合理布局中心城市主城區(qū)資源要素和功能設(shè)施。

淮安市行政區(qū)劃調(diào)整能夠正式獲批，一定程度上得益于近年來(lái)當(dāng)?shù)亟煌ㄟ\(yùn)輸?shù)目焖侔l(fā)展。隨著一批具有關(guān)鍵性支撐、標(biāo)志性意義的重大交通工程建成，淮安“公鐵水空管”綜合交通運(yùn)輸體系日益完善。

淮安綜合交通樞紐地位的提升，為城市區(qū)劃調(diào)整創(chuàng)造了積極條件。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，撤縣設(shè)區(qū)提升了淮安中心城市能級(jí)，進(jìn)一步強(qiáng)化了其在綜合交通網(wǎng)中的節(jié)點(diǎn)地位，為打造樞紐城市夯實(shí)了基礎(chǔ)。

借助區(qū)域規(guī)劃實(shí)現(xiàn)交通規(guī)劃位勢(shì)提升

按照常規(guī)的交通項(xiàng)目前期工作，地方交通項(xiàng)目要升級(jí)納入上一級(jí)交通運(yùn)輸規(guī)劃，程序復(fù)雜、競(jìng)爭(zhēng)激烈，難度很大。在淮安打造航空貨運(yùn)樞紐推進(jìn)過(guò)程中，江蘇省和淮安市成功借助區(qū)域規(guī)劃推動(dòng)交通運(yùn)輸項(xiàng)目前期工作，創(chuàng)造了一種從區(qū)域規(guī)劃到交通運(yùn)輸規(guī)劃再到區(qū)域規(guī)劃交互躍進(jìn)的全新發(fā)展路徑。

2018年2月22日，時(shí)任江蘇省委書(shū)記婁勤儉提出，淮安可以考慮建設(shè)東部沿海貨運(yùn)機(jī)場(chǎng)，與徐州、連云港形成三角支撐，實(shí)現(xiàn)鐵路、港口、航空相互補(bǔ)充、相互支撐。

隨后，在各方積極爭(zhēng)取下，淮安機(jī)場(chǎng)航空貨運(yùn)樞紐建設(shè)迎來(lái)一系列政策機(jī)遇期。2018年10月，由淮安首倡的《淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》獲國(guó)務(wù)院正式批復(fù)，打造淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶航空貨運(yùn)樞紐寫(xiě)入規(guī)劃，在機(jī)場(chǎng)建設(shè)規(guī)劃部分提出了新建、改擴(kuò)建、遷建17個(gè)機(jī)場(chǎng)，唯獨(dú)對(duì)淮安機(jī)場(chǎng)定位是航空貨運(yùn)樞紐。

2019年4月，江蘇省委、省政府印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)全省現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)的意見(jiàn)》，在重點(diǎn)推進(jìn)的八大任務(wù)中，明確提出“打造淮安淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶航空貨運(yùn)樞紐”。同年，在江蘇省及淮安市爭(zhēng)取下，淮安航空貨運(yùn)樞紐納入《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域發(fā)展一體化規(guī)劃綱要》。

2021年3月，以航空貨運(yùn)樞紐戰(zhàn)略為藍(lán)本的淮安機(jī)場(chǎng)總體規(guī)劃（2020年版）得到民航華東局正式批復(fù)，根據(jù)批復(fù)，淮安漣水國(guó)際機(jī)場(chǎng)近遠(yuǎn)期定位為中型機(jī)場(chǎng)。按照近期（2035年）年旅客吞吐量1000萬(wàn)人次、年貨郵吞吐量30萬(wàn)噸、年客機(jī)起降8.5萬(wàn)架次規(guī)劃。遠(yuǎn)期（2050年）按年旅客吞吐量2000萬(wàn)人次、年貨郵吞吐量50萬(wàn)噸、年運(yùn)輸飛機(jī)起降15萬(wàn)架次規(guī)劃。

不難看出，淮安打造航空貨運(yùn)樞紐這一構(gòu)想向?qū)嵺`的行動(dòng)轉(zhuǎn)化路徑具有重要?jiǎng)?chuàng)新性。其中，寫(xiě)入《淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》是關(guān)鍵一步。這是淮安打造航空貨運(yùn)樞紐目標(biāo)在上位規(guī)劃中首次亮相，由此開(kāi)啟了淮安機(jī)場(chǎng)發(fā)展借助區(qū)域規(guī)劃實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸規(guī)劃升級(jí)的全新發(fā)展路徑，持續(xù)獲得了國(guó)家級(jí)規(guī)劃和省級(jí)政策支撐。

納入都市圈發(fā)展規(guī)劃成為樞紐城市建設(shè)新引擎

都市圈成為一種新型地理尺度的樞紐節(jié)點(diǎn)后，以都市圈為空間節(jié)點(diǎn)重新梳理完善現(xiàn)有綜合交通網(wǎng)形態(tài)、以都市圈作為政策單元進(jìn)一步優(yōu)化投資政策，就成為我國(guó)現(xiàn)階段交通支撐引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化的重要議題。2019年2月，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布了《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出因地制宜推進(jìn)都市圈建設(shè)。

2021年2月8日，《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》（簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）獲得國(guó)家發(fā)展改革委正式批復(fù)，這是國(guó)家批復(fù)的第一個(gè)都市圈規(guī)劃。南京都市圈成員城市涉及江蘇和安徽兩省，具體城市包括南京、淮安、揚(yáng)州、鎮(zhèn)江、常州（部分區(qū)域）、滁州、馬鞍山、蕪湖、宣城，包含32個(gè)市轄區(qū)、11個(gè)縣級(jí)市和18個(gè)縣。南京都市圈將從促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展、推進(jìn)統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)、加快同城化建設(shè)、深化跨界合作發(fā)展等方面促進(jìn)各都市共同發(fā)展，提升都市圈整體實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力。作為跨省都市圈，協(xié)同建設(shè)一體化綜合交通運(yùn)輸體系是融合發(fā)展的基礎(chǔ)?！兑?guī)劃》提出，兩省共建“暢達(dá)都市圈”，到2025年城際“斷頭路”全面消除，江蘇南京與“圈”中各城市實(shí)現(xiàn)1小時(shí)通達(dá)。

在我國(guó)，南京市是最早將“都市圈”概念用于規(guī)劃編制實(shí)踐的城市。早在2002年，南京市牽頭聯(lián)合鎮(zhèn)江、揚(yáng)州、蕪湖、馬鞍山、滁州等城市編制形成了《南京都市圈規(guī)劃（2002—2020）》，成為我國(guó)首個(gè)、也是當(dāng)時(shí)唯一的跨省都市圈規(guī)劃。南京都市圈的建設(shè)不僅是南京發(fā)展的需要，也是周邊城市的主動(dòng)需求。由于與南京接壤的周邊城市發(fā)展水平普遍較低，因此它們都希望與南京加強(qiáng)對(duì)接，充分利用南京豐富的高等教育資源、醫(yī)療資源、區(qū)域大交通資源及其他公共服務(wù)資源等，為自身發(fā)展提供動(dòng)力。

納入南京都市圈，淮安交通運(yùn)輸發(fā)展和樞紐城市建設(shè)獲得前所未有的機(jī)遇和動(dòng)力。第一，南京至淮安鐵路作為強(qiáng)化南京輻射能力的重點(diǎn)項(xiàng)目出現(xiàn)，淮揚(yáng)鎮(zhèn)通道和合蚌淮鹽通道則成為都市圈環(huán)線通道的重要部分；第二，打造淮安淮河水運(yùn)中心成為共建江河海聯(lián)動(dòng)航運(yùn)中心的重要內(nèi)容；第三，明確要求提升淮安航空貨運(yùn)功能，淮安漣水機(jī)場(chǎng)納入到以南京祿口國(guó)際機(jī)場(chǎng)為樞紐的機(jī)場(chǎng)體系中。

利用國(guó)家樞紐政策調(diào)整機(jī)遇實(shí)現(xiàn)向國(guó)家綜合交通樞紐躍升

在過(guò)去的交通運(yùn)輸規(guī)劃體系中，綜合交通樞紐建設(shè)是按照樞紐城市和樞紐港站的兩分法展開(kāi)的。連云港、徐州是原先規(guī)劃明確的全國(guó)性綜合交通樞紐城市，但淮安僅屬于區(qū)域性綜合交通樞紐。

2021年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》，提出建設(shè)綜合交通樞紐集群、樞紐城市及樞紐港站“三位一體”的國(guó)家綜合交通樞紐系統(tǒng)，加快建設(shè)20個(gè)左右國(guó)際性綜合交通樞紐城市以及80個(gè)左右全國(guó)性綜合交通樞紐城市。2021年11月，在國(guó)家五部門聯(lián)合印發(fā)《現(xiàn)代綜合交通樞紐體系“十四五”發(fā)展規(guī)劃》中，淮安與連云港、徐州以城市組群的形式入選“十四五”重點(diǎn)打造的80個(gè)全國(guó)性綜合交通樞紐城市。

連云港、徐州、淮安三市均位于新亞歐大陸橋經(jīng)濟(jì)走廊東端起始區(qū)域，擁有承東啟西的戰(zhàn)略區(qū)位優(yōu)勢(shì)。在新的規(guī)劃體系中，連云港重點(diǎn)強(qiáng)化海陸雙向國(guó)際物流服務(wù)功能；徐州打造全國(guó)性鐵路樞紐，建設(shè)多式聯(lián)運(yùn)物流基地；淮安打造內(nèi)河航運(yùn)中心及航空貨運(yùn)樞紐；推進(jìn)徐州國(guó)際陸港、淮安空港、連云港國(guó)際樞紐海港聯(lián)動(dòng)發(fā)展，形成綜合交通發(fā)展優(yōu)勢(shì)合力，將強(qiáng)效支撐國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)新發(fā)展格局。

江蘇省之所以能夠順應(yīng)樞紐集群化的趨勢(shì)，抓住國(guó)家樞紐政策調(diào)整的機(jī)遇，整體提高全省在國(guó)家樞紐體系和城市體系中的位勢(shì)，同其扎實(shí)的研究基礎(chǔ)和精心的組織策劃密不可分。早在2019年12月的第二屆長(zhǎng)三角綜合交通發(fā)展大會(huì)舉辦的長(zhǎng)三角綜合交通協(xié)同發(fā)展論壇上，江蘇省交通運(yùn)輸廳就提出了“建設(shè)連云港海港、徐州國(guó)際陸港、淮安空港互為支撐的蘇北‘物流金三角’”構(gòu)想。2021年3月，《江蘇省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》專章部署提出“構(gòu)建多層次樞紐體系”，明確布局建設(shè)徐州—連云港—淮安綜合性物流樞紐，支持宿遷協(xié)同發(fā)展，共同打造現(xiàn)代物流“金三角”。

（作者系中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院綜合運(yùn)輸研究所研究員）