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田旭

上海政法學(xué)院講師

要目

一、過去與現(xiàn)在——數(shù)據(jù)跨境傳輸規(guī)則的內(nèi)部演進(jìn)

二、數(shù)據(jù)流通的意義——貿(mào)易自由、隱私保護(hù)與數(shù)據(jù)安全的價(jià)值博弈

三、數(shù)據(jù)跨境傳輸?shù)膰?guó)際機(jī)制

四、數(shù)據(jù)跨境傳輸規(guī)則的立法定位與構(gòu)建思路

五、自貿(mào)區(qū)內(nèi)數(shù)據(jù)跨境規(guī)則制定原則與可行性舉措建議

摘要

任何交易均伴隨信息的交換，而信息技術(shù)的革新無疑對(duì)大規(guī)模的貿(mào)易產(chǎn)生積極影響，網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)用正在重塑國(guó)際貿(mào)易的基本模式。以數(shù)據(jù)為載體的信息通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行的跨境傳輸行為作為信息交換的重要形式，正在受到日益強(qiáng)化的本地化主義影響。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)作為新時(shí)代經(jīng)濟(jì)改革的重要試驗(yàn)場(chǎng)，有必要就數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域的新問題進(jìn)行積極探索。數(shù)據(jù)跨境傳輸是開展數(shù)字貿(mào)易的基礎(chǔ)活動(dòng)，基于個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)和信息安全角度實(shí)施的數(shù)據(jù)跨境傳輸限制應(yīng)當(dāng)建立在必要性和比例性基礎(chǔ)之上，兼顧數(shù)據(jù)保護(hù)和數(shù)據(jù)流通，為自貿(mào)區(qū)先行先試提供了契機(jī)和挑戰(zhàn)。

由于缺乏成文法規(guī)的明確指導(dǎo)，數(shù)據(jù)跨境傳輸作為協(xié)調(diào)和促進(jìn)數(shù)字貿(mào)易的重要活動(dòng)形式缺乏穩(wěn)定的監(jiān)管原則，從而極大地增加了企業(yè)合規(guī)難度和業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的不確定性。本文所探討的內(nèi)容是數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)中的法律規(guī)制問題，以及它正在如何影響國(guó)際經(jīng)貿(mào)關(guān)系，并以自貿(mào)區(qū)改革為出發(fā)點(diǎn)，探索區(qū)內(nèi)數(shù)據(jù)跨境傳輸規(guī)則應(yīng)當(dāng)如何拓展。

一、過去與現(xiàn)在——數(shù)據(jù)跨境傳輸規(guī)則的內(nèi)部演進(jìn)

傳統(tǒng)上的數(shù)據(jù)本地化存儲(chǔ)的原則

數(shù)據(jù)本地化，也稱數(shù)據(jù)駐留（data residency），通常指在數(shù)據(jù)發(fā)生跨境傳輸前，要求對(duì)其收集、處理和存儲(chǔ)均發(fā)生在數(shù)據(jù)產(chǎn)生國(guó)境內(nèi)的一項(xiàng)要求，傳統(tǒng)上這一要求的目的是保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)不被侵犯。本文認(rèn)為，數(shù)據(jù)本地化是一項(xiàng)專門針對(duì)數(shù)據(jù)跨境傳輸行為所產(chǎn)生的術(shù)語，對(duì)數(shù)據(jù)本地化的強(qiáng)調(diào)源于數(shù)據(jù)主權(quán)概念的普及。但在貿(mào)易領(lǐng)域，嚴(yán)格的數(shù)據(jù)本地化政策已經(jīng)站到了貿(mào)易自由化的對(duì)立面，由模糊的法律規(guī)則、繁瑣的審核程序與復(fù)雜的技術(shù)要求所帶來的高昂法律合規(guī)成本越來越成為跨國(guó)企業(yè)逐漸難以承受之負(fù)擔(dān)。

我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法也同樣采用相對(duì)嚴(yán)苛的數(shù)據(jù)本地化要求，第37條規(guī)定“關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)者在中華人民共和國(guó)境內(nèi)運(yùn)營(yíng)中收集和產(chǎn)生的個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)在境內(nèi)存儲(chǔ)。因業(yè)務(wù)需要，確需向境外提供的，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家網(wǎng)信部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制定的辦法進(jìn)行安全評(píng)估?！边@一條明確了我國(guó)法律對(duì)于數(shù)據(jù)跨境傳輸?shù)幕緫B(tài)度，即原則上要求本數(shù)據(jù)境內(nèi)存儲(chǔ)，如需出境的，需要經(jīng)過網(wǎng)信部門的安全評(píng)估。由此看來，相較于對(duì)個(gè)人信息權(quán)益保護(hù)的單一目的而言，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法將數(shù)據(jù)本地化立法原則指向更為宏觀的利益——即數(shù)據(jù)安全。

數(shù)據(jù)跨境規(guī)則為網(wǎng)絡(luò)帶來巴爾干化影響

巴爾干化（Balkanization）是一個(gè)常帶有貶義的地緣政治學(xué)術(shù)語，可以被定義為：一個(gè)較大的國(guó)家或地區(qū)分裂成較小的國(guó)家或地區(qū)的過程，這些國(guó)家或地區(qū)關(guān)系緊張甚至處于敵對(duì)狀態(tài)。20世紀(jì)70年代初，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的逐步變遷，美國(guó)各州貿(mào)易規(guī)則分歧越來越大，在著名的Hughes v. Oklahoma案中，法官將提出了貿(mào)易規(guī)則的巴爾干化，并直指該現(xiàn)象將導(dǎo)致貿(mào)易壁壘的加高。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實(shí)際上源于美國(guó)的軍事技術(shù)，由于在其民用普及初期，使用網(wǎng)絡(luò)的國(guó)家大部分為發(fā)達(dá)國(guó)家，這種數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則分歧所導(dǎo)致的數(shù)據(jù)傳遞不暢問題還未被我國(guó)學(xué)界所察覺，但是歐美之間長(zhǎng)期形成的數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則差異而逐漸發(fā)展處歐洲保守的數(shù)據(jù)本地化規(guī)則，取代了美國(guó)發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的初衷，從而下形成了網(wǎng)絡(luò)的巴爾干化（Cyber balkanization）。現(xiàn)實(shí)中，這種網(wǎng)絡(luò)巴爾干化現(xiàn)象隨著發(fā)展中國(guó)家網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的普及和成熟顯得更加明顯。貿(mào)易電子化革命和全球電子商務(wù)發(fā)展，使得數(shù)據(jù)傳輸成為一項(xiàng)越來越重要的貿(mào)易輔助活動(dòng)，甚至成為貿(mào)易活動(dòng)本身。

從現(xiàn)實(shí)角度看，數(shù)據(jù)本地化業(yè)已成為國(guó)際間數(shù)據(jù)傳輸限制性新型壁壘，這種限制也被美國(guó)學(xué)者納入為一種本地化貿(mào)易壁壘（Localization Barriers to Trade, LBT）。在一份專門研究信息和通信技術(shù)（“ICT”）與國(guó)際經(jīng)貿(mào)關(guān)系的報(bào)告中，學(xué)者將ICT本地化壁壘歸結(jié)為三大類：第一，直接針對(duì)“ICT基礎(chǔ)設(shè)施”的本地化要求；第二，是對(duì)數(shù)據(jù)存儲(chǔ)的本地化要求；第三，是對(duì)本地內(nèi)容的本地化要求。這份報(bào)告同時(shí)羅列了提出相應(yīng)要求的國(guó)家和地區(qū)，中國(guó)在這三個(gè)方面均被明列其中。本地化政策與數(shù)據(jù)的全球流通自由相對(duì)，屬于較為保守的ICT政策，這種政策取向顯然已經(jīng)不太符合國(guó)際經(jīng)貿(mào)流通的需求，構(gòu)成了對(duì)國(guó)際經(jīng)貿(mào)發(fā)展的阻礙。

上海自貿(mào)區(qū)之探索——以數(shù)據(jù)流通自由為導(dǎo)向

2019年7月27日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港片區(qū)總體方案的通知》（下稱“臨港方案”），其中就實(shí)施互聯(lián)網(wǎng)跨境安全有序流通有一些宏觀性表述。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)作為政策的先行先試的場(chǎng)域，有條件針對(duì)數(shù)據(jù)領(lǐng)域的流通規(guī)則構(gòu)建更加積極的規(guī)則，以促進(jìn)和配套自貿(mào)區(qū)的改革。就此，上海市政府率先于2019年8月20日頒布《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港片區(qū)管理辦法》（“《管理辦法》”），其中就跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)議題提出“構(gòu)建安全便利的國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)專用通道、試點(diǎn)開展數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的安全評(píng)估、建立數(shù)據(jù)保護(hù)能力認(rèn)證、數(shù)據(jù)流通備份審查、跨境數(shù)據(jù)流通和交易風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等數(shù)據(jù)安全管理機(jī)制”等模式，以應(yīng)對(duì)法律層面數(shù)據(jù)跨境傳輸規(guī)則的滯后，將數(shù)據(jù)跨境傳輸規(guī)則創(chuàng)新性構(gòu)建的任務(wù)交給了臨港新片區(qū)。2020年11月15日，上海再次發(fā)布《上海市全面深化服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點(diǎn)實(shí)施方案》（下稱“《服務(wù)創(chuàng)新實(shí)施方案》”），提出“探索數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)分類監(jiān)管模式、開展數(shù)據(jù)跨境傳輸安全管理試點(diǎn)”，奠定了以促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境傳輸為導(dǎo)向的立法模式。

二、數(shù)據(jù)流通的意義——貿(mào)易自由、隱私保護(hù)與數(shù)據(jù)安全的價(jià)值博弈

世界范圍內(nèi)，數(shù)據(jù)跨境可以分為自由流動(dòng)派和原則禁止派。其中，自由流動(dòng)派主要以美國(guó)為代表，無論是國(guó)內(nèi)法或是對(duì)外簽署的貿(mào)易協(xié)定，美國(guó)都一直主張反對(duì)數(shù)據(jù)跨境傳輸施加限制，而力求建立一個(gè)自由的互聯(lián)網(wǎng)。另一方面，歐盟雖然也主張數(shù)據(jù)自由流動(dòng)，但是這種自由是建立在他國(guó)提供歐盟數(shù)據(jù)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的前提下的，由于歐盟采用極高的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，這種高標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上構(gòu)成了一堵隱形的高墻，將歐盟個(gè)人數(shù)據(jù)牢牢鎖住。而最新的數(shù)據(jù)本地化政策理由則聚焦于信息安全，其理論背景甚至延伸到國(guó)家主權(quán)概念，這種概念的泛化進(jìn)一步加劇了數(shù)據(jù)流通不暢。

數(shù)據(jù)本地化的原點(diǎn)——個(gè)人信息權(quán)的保護(hù)

從立法模式角度看，數(shù)據(jù)跨境傳輸規(guī)則常常作為數(shù)據(jù)保護(hù)法的一部分被嵌入數(shù)據(jù)保護(hù)法下，以《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）為例，這是一部綜合性的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)立法，而數(shù)據(jù)跨境傳輸規(guī)則作為一項(xiàng)保護(hù)措施規(guī)定在該法律項(xiàng)下。這一嵌入式的立法形態(tài)最早可追溯至1973年瑞典數(shù)據(jù)法，它規(guī)定“若據(jù)合理推斷，個(gè)人數(shù)據(jù)將在境外受到處理時(shí)，數(shù)據(jù)僅在數(shù)據(jù)管理當(dāng)局（Datainspektionen）許可下方可披露。并且這種許可是建立在這項(xiàng)披露不導(dǎo)致對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的過度侵犯?！眰€(gè)人數(shù)據(jù)跨境傳輸限制規(guī)則被后來更多的歐洲國(guó)家數(shù)據(jù)保護(hù)立法參照，后又被旨在協(xié)調(diào)歐洲數(shù)據(jù)保護(hù)法一體化的歐盟數(shù)據(jù)保護(hù)指令（即1995/EC/46指令，以下簡(jiǎn)稱“95指令”）和GDPR相繼發(fā)展和繼承，并形成一套完善的數(shù)據(jù)跨境傳輸規(guī)則，上述“不導(dǎo)致過度侵犯”原則的認(rèn)定進(jìn)而演化為歐洲委員會(huì)對(duì)第三方國(guó)家數(shù)據(jù)保護(hù)的充分性認(rèn)定。針對(duì)充分性的認(rèn)定，在歐盟法院關(guān)于Scheme案的判決中，歐盟法院認(rèn)為“充分性”建立在第三國(guó)保護(hù)水平與歐盟“實(shí)質(zhì)性等同（essentially equivalent）”的情形下，本文認(rèn)為，歐盟個(gè)人數(shù)據(jù)出境限制實(shí)際上采用的是一個(gè)危邦不入的理念，它將任何未施行歐盟標(biāo)準(zhǔn)的第三國(guó)都視為數(shù)據(jù)保護(hù)洼地，變相地要求只要當(dāng)境外采用類似歐盟的立法模式后才能獲得相應(yīng)的充分性認(rèn)定。

由此可見，在數(shù)據(jù)安全概念提出之前，限制數(shù)據(jù)跨境傳輸?shù)淖钪饕睦碛墒腔趯?duì)個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)的保護(hù)。個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法是國(guó)家對(duì)于公民個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)的確認(rèn)和保護(hù)，系國(guó)內(nèi)立法，其效力應(yīng)當(dāng)僅及于域內(nèi)，除經(jīng)“沖突法”規(guī)則指引而被適用的情形外，則不應(yīng)具有域外效力。但是，由于對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)的保障方式在于限制其他主體對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的收集、處理、使用以及傳輸，因此個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)的保障與數(shù)據(jù)傳輸行為本身形成了不可分割的聯(lián)系。在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，數(shù)據(jù)傳輸早已經(jīng)打破了國(guó)境限制，由于它具有無體性和虛擬性，個(gè)人數(shù)據(jù)傳輸并不受制于地域的限制，以立法方式限制數(shù)據(jù)傳輸至境外看似成為一項(xiàng)數(shù)據(jù)保護(hù)的必然選擇。

自由與安全的艱難權(quán)衡

自由便利的數(shù)據(jù)跨境傳輸規(guī)則在貿(mào)易協(xié)定談判中是一項(xiàng)共同的訴求，但談判分歧就在于是否引入、以及引入何種程度的限制性措施。美國(guó)作為互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的開拓者，在信息技術(shù)領(lǐng)域一直占據(jù)領(lǐng)先位置，因此它對(duì)數(shù)據(jù)傳輸所可能帶來的侵害并不如歐盟那么恐懼，其信息隱私立法也更加開放，最初是通過“信息控制權(quán)”理論修正其隱私權(quán)概念，為個(gè)人對(duì)其信息的積極控制提供支持。另一方面，相較于歐盟的個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)理論，美國(guó)運(yùn)行一套截然不同的隱私規(guī)則，美國(guó)憲法中未規(guī)定個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)這樣一種權(quán)利，但根據(jù)憲法第四修正案，公民享有隱私合理期待情形下，有權(quán)主張隱私以對(duì)抗政府取證，這種隱私保護(hù)相對(duì)于歐洲個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)而言，是一種消極對(duì)抗權(quán)。美國(guó)憲法第四修正案進(jìn)而發(fā)展出“第三方學(xué)說（Third-Party Doctrine）”，即“當(dāng)一個(gè)人主動(dòng)向第三方提供其信息，他將不再享有第四修正案項(xiàng)下的合理隱私期待。”綜上而言，作為信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)一方，美國(guó)似乎更加重視和強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)的自由價(jià)值，而不是安全價(jià)值。

然而，對(duì)于后發(fā)國(guó)家而言，在使用互聯(lián)網(wǎng)過程中也逐步開始關(guān)心數(shù)據(jù)自由化對(duì)信息安全帶來的消極影響。周漢華認(rèn)為，“對(duì)于信息控制者而言，從信息安全角度來保護(hù)個(gè)人信息，本來應(yīng)該是順理成章的事情……但是，過去對(duì)于信息安全約定俗稱的理解，信息安全并不包括個(gè)人信息安全和隱私保護(hù)?！边@一理解將安全和隱私兩個(gè)問題進(jìn)行區(qū)分，為我們厘清了數(shù)據(jù)傳輸規(guī)則所涉及第三種法律利益——安全。我國(guó)國(guó)家安全法第25條將信息安全這一概念正式納入國(guó)家安全范疇，并規(guī)定“國(guó)家建設(shè)網(wǎng)絡(luò)與信息安全保障體系，提升網(wǎng)絡(luò)與信息安全保護(hù)能力，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)的創(chuàng)新研究和開發(fā)應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)和信息核心技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和重要領(lǐng)域信息系統(tǒng)及數(shù)據(jù)的安全可控”。也就是說，可控性是我國(guó)在信息安全領(lǐng)域的核心要義，數(shù)據(jù)本地化措施似乎是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)可靠性的重要手段。但是事實(shí)真是如此嗎？實(shí)際上，數(shù)據(jù)本地化無法從根本上解決數(shù)據(jù)的可控性問題，因?yàn)閿?shù)據(jù)本地存儲(chǔ)不意味著數(shù)據(jù)可以當(dāng)然地拒絕異地訪問，也就是說數(shù)據(jù)仍然可以為境外的個(gè)體所獲取，因此是否仍舊以本地化作為數(shù)據(jù)監(jiān)管的要求，還是另辟蹊徑，以貿(mào)易自由為出發(fā)點(diǎn)探索更加開放的數(shù)據(jù)跨境規(guī)則？答案顯而易見。

三、數(shù)據(jù)跨境傳輸?shù)膰?guó)際機(jī)制

作為國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的必備要素的數(shù)據(jù)傳輸規(guī)則

信息化引發(fā)的網(wǎng)絡(luò)空間中數(shù)據(jù)跨境傳輸在國(guó)際經(jīng)貿(mào)活動(dòng)中廣泛存在，這顯然并不局限于ICT行業(yè)。在傳統(tǒng)貨物貿(mào)易領(lǐng)域，貿(mào)易平臺(tái)的數(shù)字化促進(jìn)了電子商務(wù)的極大發(fā)展，跨境電子商務(wù)是通過電子交易平臺(tái)下單，進(jìn)而通過線下物流服務(wù)完成跨境交付，既包括貨物，也包括服務(wù)。其中，貨物需要有物流和配送服務(wù)，而服務(wù)主要是指數(shù)據(jù)傳輸。在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，數(shù)字服務(wù)囊括了搜索引擎服務(wù)、社交網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、應(yīng)用軟件服務(wù)以及商業(yè)機(jī)構(gòu)之間的計(jì)算資源共享服務(wù)。數(shù)字化戰(zhàn)略浪潮下，數(shù)據(jù)傳輸業(yè)已成為越來越成為企業(yè)經(jīng)營(yíng)的主要活動(dòng)之一，但由于各國(guó)數(shù)據(jù)保護(hù)法規(guī)則的差異，數(shù)據(jù)本地化和跨境數(shù)據(jù)傳輸限制正在逐漸成為一項(xiàng)主流。

瑞典國(guó)家貿(mào)易委員會(huì)Kommerskollegium在一份冠以《沒有傳輸就沒有貿(mào)易（No Transfer, No Trade）》為名的報(bào)告中揭示了數(shù)據(jù)流通對(duì)國(guó)際貿(mào)易的重要意義，它通過訪談形式調(diào)查了15家跨國(guó)公司的真實(shí)情況，分析了數(shù)據(jù)流通對(duì)于企業(yè)的商業(yè)模式、全球化服務(wù)、基礎(chǔ)運(yùn)營(yíng)、供應(yīng)鏈管理等領(lǐng)域均具有重要意義。這份樣本調(diào)查既包含以ICT業(yè)務(wù)為主營(yíng)業(yè)務(wù)的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)和電信企業(yè)（如谷歌、愛立信、eBuilder），還分析了一些立足于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)型企業(yè)（如沃爾沃、Scania）。這意味著隨著電信和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的普遍應(yīng)用，電子信息系統(tǒng)業(yè)已成為諸多行業(yè)不可或缺的基礎(chǔ)性生產(chǎn)要素，而數(shù)據(jù)傳輸作為維系電子信息系統(tǒng)運(yùn)行的必要條件，也成為一項(xiàng)不容忽視的國(guó)際貿(mào)易需求。

國(guó)際經(jīng)貿(mào)協(xié)議中的數(shù)據(jù)傳輸規(guī)則

新一輪的貿(mào)易談判已經(jīng)將問題直接指向數(shù)字貿(mào)易中的國(guó)家行為，其中如何平衡個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)與數(shù)據(jù)自由流通成為一項(xiàng)普遍討論的議題。國(guó)際經(jīng)貿(mào)談判中并未徹底否認(rèn)國(guó)家以個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)為由實(shí)施的數(shù)據(jù)跨境傳輸限制措施，但是這種限制措施應(yīng)當(dāng)被克制且遵循比例原則。多邊層面，WTO作為全球貿(mào)易多邊機(jī)制開始逐漸重視數(shù)字貿(mào)易，但是相較于區(qū)域性經(jīng)濟(jì)組織，WTO數(shù)字貿(mào)易規(guī)則建立相當(dāng)滯后。WTO至今未能形成與貿(mào)易相關(guān)的數(shù)據(jù)保護(hù)和數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)原則，GATs對(duì)于數(shù)據(jù)相關(guān)領(lǐng)域的服務(wù)準(zhǔn)入也語焉不詳。但是，該組織顯然已經(jīng)意識(shí)到數(shù)字經(jīng)濟(jì)對(duì)全球貿(mào)易和WTO組織的重要性，WTO總干事Roberto Azevedo在《2018世界貿(mào)易報(bào)告》中指出，“WTO框架，尤其是GATs與數(shù)字貿(mào)易息息相關(guān)，并且WTO成員們已經(jīng)在現(xiàn)有框架尋求促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)之道。”雖然WTO就電子商務(wù)（Electronic Commerce），但是如何讓數(shù)字貿(mào)易融合到現(xiàn)有WTO框架中，似乎還需要對(duì)“數(shù)字服務(wù)”（Digital Service）進(jìn)行定義。在GATs框架內(nèi)建立數(shù)字服務(wù)規(guī)則地想法仍然停留在學(xué)術(shù)討論的層面。

TPP是全球第一個(gè)針對(duì)數(shù)據(jù)本地化限制進(jìn)行反向規(guī)定的貿(mào)易條約，它代表美國(guó)的數(shù)據(jù)跨境流通主張，有一定的代表意義。TPP第14.13條明確限制“為處理和存儲(chǔ)商業(yè)信息的計(jì)算機(jī)服務(wù)器和存儲(chǔ)設(shè)備”進(jìn)行本地化規(guī)定，并且限制成員國(guó)不得規(guī)定“使用本地計(jì)算設(shè)備為前提，才能在其轄區(qū)內(nèi)從事商業(yè)活動(dòng)”。然而，針對(duì)數(shù)據(jù)跨境流通，TPP對(duì)于“為公共政策的目的”而限制數(shù)據(jù)跨境進(jìn)行了免責(zé)，具體免責(zé)需要滿足四項(xiàng)要求。上述免責(zé)事由實(shí)際上是TPP允許了成員國(guó)建立一套本地的安全港規(guī)則。但是隨后規(guī)定了具體的免責(zé)條件。正如有學(xué)者指出，盡管TPP是首個(gè)提出隱私和貿(mào)易關(guān)聯(lián)的貿(mào)易協(xié)定，但是其影響也不應(yīng)當(dāng)被過分放大，首先它更多地代表美國(guó)利益，并且它也未能形成全球性的數(shù)據(jù)保護(hù)法規(guī)制，也沒能就現(xiàn)存的數(shù)據(jù)跨境傳輸障礙進(jìn)行直接應(yīng)對(duì)。TPP之后，2020年11月15日，由東南亞國(guó)家聯(lián)盟（ASEAN）的成員和五個(gè)區(qū)域伙伴的15個(gè)國(guó)家簽署了區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系（RCEP），這可以說是歷史上最大的自由貿(mào)易協(xié)定。RCEP延續(xù)了TPP的傳統(tǒng)，同樣規(guī)定了貿(mào)易領(lǐng)域下的數(shù)據(jù)流通條款，在其第12章第15條明確規(guī)定締約方不得阻止條約涵蓋的人為商業(yè)目的所進(jìn)行的數(shù)據(jù)傳輸，但是也明確了締約方可以規(guī)定數(shù)據(jù)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

此外，值得注意的是，新加坡作為RCEP和CPTPP（TPP的更新版本），分別新西蘭和智利（DEPA），以及與澳大利亞（SADEA）簽署了兩份數(shù)字貿(mào)易協(xié)定，并且正在與韓國(guó)進(jìn)行數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)議談判。上述協(xié)議相較于多邊自由貿(mào)易協(xié)議，它更加專注于數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的細(xì)節(jié)問題，其除了遵守RCEP和CPTPP框架下所設(shè)定的基本權(quán)利與義務(wù)外，就數(shù)字經(jīng)濟(jì)更加細(xì)節(jié)問題，例如數(shù)據(jù)處理、數(shù)字身份認(rèn)證、受信任的數(shù)據(jù)環(huán)境等等問題做出了更加積極的探索，并且專門就數(shù)字經(jīng)濟(jì)所發(fā)生的爭(zhēng)議創(chuàng)設(shè)爭(zhēng)端解決機(jī)制。本文認(rèn)為，這代表著數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域談判的發(fā)展方向。

專門性的數(shù)據(jù)跨境傳輸條約失靈

在GDPR生效前，歐洲經(jīng)濟(jì)體（EEA）與美國(guó)之間的數(shù)據(jù)跨境傳輸是在隱私盾協(xié)議指引下進(jìn)行的，隱私盾為可進(jìn)行數(shù)據(jù)傳輸?shù)钠髽I(yè)樹立了7項(xiàng)數(shù)據(jù)保護(hù)要求。但在2020年7月16日，歐盟法院對(duì)Facebook愛爾蘭公司訴Schrems一案做出裁決，并正式確認(rèn)使用為期四年的“美歐隱私盾協(xié)議”因違反GDPR中數(shù)據(jù)跨境傳輸標(biāo)準(zhǔn)而無效。這意味著美歐之間不再存在政府層面的數(shù)據(jù)傳輸安排，美歐數(shù)據(jù)傳輸雙邊機(jī)制的真空為企業(yè)帶來了極大的不安全感。2020年8月10日，美國(guó)商務(wù)部長(zhǎng)威爾伯·羅斯（Wilbur Ross）和歐洲司法專員迪迪爾·雷因德斯（Didier Reynders）發(fā)表聯(lián)合聲明，指出“美國(guó)商務(wù)部和歐盟委員會(huì)已開始討論，以評(píng)估增強(qiáng)歐盟-美國(guó)隱私保護(hù)的可能性遵守歐洲法院7月16日關(guān)于Schrems II案的判決的框架。”

美國(guó)與歐洲之間的隱私盾框架的失效意味著歐盟對(duì)于雙邊框架的不信任以及對(duì)GDPR項(xiàng)下的數(shù)據(jù)跨境傳輸規(guī)則的堅(jiān)持，這對(duì)中國(guó)而言意味著與歐盟達(dá)成雙邊性的數(shù)據(jù)傳輸框架將更加困難。因應(yīng)這種趨勢(shì)與變化，中國(guó)應(yīng)當(dāng)一方面完善自身的數(shù)據(jù)保護(hù)法律體系，另一方面應(yīng)當(dāng)盡快提出一套完善的數(shù)據(jù)傳輸機(jī)制。

四、數(shù)據(jù)跨境傳輸規(guī)則的立法定位與構(gòu)建思路

厘清數(shù)據(jù)跨境傳輸規(guī)則的立法原則和關(guān)鍵性利益

數(shù)據(jù)跨境傳輸?shù)牧⒎ㄔ瓌t是根據(jù)其背后的關(guān)鍵性利益所決定的，立法的偏向與價(jià)值的選擇具有高度關(guān)聯(lián)性。數(shù)據(jù)跨境傳輸是貿(mào)易自由、個(gè)人隱私和信息安全這三種價(jià)值的權(quán)衡，其中廣義的信息安全也覆蓋了個(gè)人隱私。因此，如何權(quán)衡自由與安全這兩種價(jià)值就是立法原則的起點(diǎn)?！斗?wù)創(chuàng)新實(shí)施方案》實(shí)際上在數(shù)據(jù)跨境傳輸立法原則方面探索出一條與網(wǎng)絡(luò)安全法截然的不同的路徑。首先，網(wǎng)絡(luò)安全法未對(duì)數(shù)據(jù)類型進(jìn)行明確分類，其主要規(guī)制對(duì)象為關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)者，對(duì)于其他類型的個(gè)人數(shù)據(jù)處理者如何向境外傳輸數(shù)據(jù)的，則未做明確規(guī)定。其次，這一點(diǎn)在個(gè)人信息保護(hù)法（草案）（以下簡(jiǎn)稱“草案”）中得到相應(yīng)完善，對(duì)于一般個(gè)人數(shù)據(jù)處理者向境外傳輸數(shù)據(jù)的，草案明確了在數(shù)據(jù)主體同意的大前提下，個(gè)人數(shù)據(jù)處理者可在監(jiān)管部門安全評(píng)估、專業(yè)機(jī)構(gòu)認(rèn)證、境外機(jī)構(gòu)合同約定這三種方式下?lián)褚欢校瑢?shí)際上給予了個(gè)人數(shù)據(jù)處理者更大的傳輸自由。第三，《服務(wù)創(chuàng)新實(shí)施方案》提出了更加務(wù)實(shí)的數(shù)據(jù)跨境傳輸機(jī)制構(gòu)建思路，明確了工作任務(wù)在于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安全評(píng)估試點(diǎn)、數(shù)據(jù)保護(hù)能力認(rèn)證機(jī)制、數(shù)據(jù)流通備份審查機(jī)制、跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)和交易風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等數(shù)據(jù)安全管理機(jī)制等機(jī)制的建立，但問題在于上述機(jī)制仍然沒有明確建立，也沒有回答這些機(jī)制在先行法律下實(shí)際運(yùn)行作用和效果將會(huì)如何這一關(guān)鍵問題。但至少，《服務(wù)創(chuàng)新實(shí)施方案》已經(jīng)為自貿(mào)區(qū)數(shù)據(jù)跨境傳輸機(jī)制探索明確了立法原則和關(guān)鍵性利益，那就是更加傾向貿(mào)易自由的數(shù)據(jù)傳輸機(jī)制。

框定數(shù)據(jù)跨境傳輸規(guī)則的規(guī)范行為與對(duì)象

《服務(wù)創(chuàng)新實(shí)施方案》僅提出了區(qū)內(nèi)構(gòu)建數(shù)據(jù)傳輸機(jī)制的方向，但是具體實(shí)施細(xì)則還未落實(shí)。換言之，具體的規(guī)范行為和規(guī)范對(duì)象亟須框定。美國(guó)政策分析師雷歇爾在一份國(guó)會(huì)研究服務(wù)報(bào)告中指出，“數(shù)據(jù)跨境傳輸即指位于不同國(guó)家服務(wù)器中的數(shù)據(jù)之間的移動(dòng)”。數(shù)據(jù)是經(jīng)過數(shù)字化的信息，數(shù)據(jù)傳輸就是電子信息交換。數(shù)據(jù)傳輸就是以比特為單位的信息在不同載體之間，運(yùn)用光電原理通過光纜、電纜、路由器等基礎(chǔ)設(shè)備進(jìn)行交互存儲(chǔ)的行為，傳輸本質(zhì)是信息在不同載體中的相繼存儲(chǔ)，這種存儲(chǔ)可能是臨時(shí)性的緩存，也可能是長(zhǎng)期性的存儲(chǔ)。數(shù)據(jù)傳輸行為造成的結(jié)果是數(shù)據(jù)異地存儲(chǔ)，存儲(chǔ)的目的往往是進(jìn)一步處理。進(jìn)言之，數(shù)據(jù)的跨境傳輸勢(shì)必造成數(shù)據(jù)的境外存儲(chǔ)，并且有可能造成數(shù)據(jù)的境外處理，其中存儲(chǔ)和處理行為在傳輸后都將發(fā)生于境外，而脫離了本地?cái)?shù)據(jù)法和執(zhí)法機(jī)關(guān)的控制與管轄。因此，有學(xué)者稱，“數(shù)據(jù)跨境限制規(guī)則的根本目的在于防止數(shù)據(jù)控制者人為將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移至數(shù)據(jù)保護(hù)法更為寬松的第三國(guó)（“數(shù)據(jù)天堂”）?！绷碛袑W(xué)者指出，“對(duì)數(shù)據(jù)跨境傳輸進(jìn)行限制措施，是建立在數(shù)據(jù)存儲(chǔ)地域非法侵入行為之間的相關(guān)性假設(shè)之上?！贝鎯?chǔ)是處理的前提，因此如果需要處理境外數(shù)據(jù)時(shí)，境內(nèi)的數(shù)據(jù)處理者必須首先獲得境外數(shù)據(jù)的訪問權(quán)限，訪問本身就是數(shù)據(jù)傳輸，因?yàn)橹灰L問行為一經(jīng)發(fā)生，訪問端服務(wù)器向被訪問端服務(wù)器發(fā)出指令，觸發(fā)其API機(jī)制，從而獲取數(shù)據(jù)，相關(guān)信息則就已經(jīng)緩存在訪問者的服務(wù)器之中。因此，限制數(shù)據(jù)傳輸，實(shí)際上就限制了數(shù)據(jù)跨境訪問，當(dāng)然這種限制是有限的。但是，無論是實(shí)踐中還是法律規(guī)定中對(duì)于這一點(diǎn)都沒有充分澄清，有據(jù)可查的是歐盟法院做出的Lindquist案件。

就規(guī)范對(duì)象而言，未來的自貿(mào)區(qū)數(shù)據(jù)跨境傳輸實(shí)施細(xì)則中的安全評(píng)估、安全認(rèn)證、數(shù)據(jù)備份以及數(shù)據(jù)傳輸合同等機(jī)制僅針對(duì)區(qū)內(nèi)企業(yè)還是面向全國(guó)也是一個(gè)值得思索的問題。本著自貿(mào)區(qū)先行先試的政策功能，自貿(mào)區(qū)的數(shù)據(jù)跨境傳輸機(jī)制適用對(duì)象理應(yīng)被明確限制為區(qū)內(nèi)注冊(cè)的企業(yè)，這種做法一方面縮小了機(jī)制所適用的范圍，另一方面也為機(jī)制鋪設(shè)更加前瞻與大膽的改革提供動(dòng)力。

明確數(shù)據(jù)監(jiān)管措施的著力方向——單向限制與雙向推動(dòng)

跨境的概念本身暗含著數(shù)據(jù)出境和數(shù)據(jù)入境這兩個(gè)方向的數(shù)據(jù)流動(dòng)，然而縱觀相關(guān)的數(shù)據(jù)跨境傳輸內(nèi)國(guó)規(guī)則，出境和入境這兩個(gè)層面的規(guī)制程度卻并不平衡。從法律監(jiān)管角度看，數(shù)據(jù)出境是整個(gè)數(shù)據(jù)跨境傳輸規(guī)則的中心，而數(shù)據(jù)的入境則面對(duì)較少限制。以歐盟為例，歐盟的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法下，數(shù)據(jù)跨境傳輸規(guī)則只規(guī)定數(shù)據(jù)出境行為，而不規(guī)制數(shù)據(jù)入境行為。也就是說歐盟對(duì)于域外數(shù)據(jù)進(jìn)入歐盟并不加以干涉。

但是，世界范圍內(nèi)仍然存在部分?jǐn)?shù)據(jù)入境的限制措施，其中包括強(qiáng)制性的數(shù)據(jù)輸入規(guī)則，典型的就是美國(guó)的云法案，即在法院開出搜查令時(shí)，即便是域外的數(shù)據(jù)仍然有義務(wù)傳輸回美國(guó)，以供司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行案件調(diào)查。但是，美國(guó)云法案所指向的境外數(shù)據(jù)的輸入是建立在法院出具開示令狀的前提之下的，實(shí)際上并不是法律直接規(guī)定了數(shù)據(jù)跨境輸入要求，它的要求間接的來源于法院的司法權(quán)。此外，我國(guó)也有對(duì)于一些境外網(wǎng)站的訪問限制，這種訪問限制從結(jié)果上看實(shí)際上也是限制了數(shù)據(jù)的輸入境內(nèi)，但是這種限制更多的是從技術(shù)手段上進(jìn)行規(guī)制，而不涉及法律層面。

雖然從物理層面看，不同方向的數(shù)據(jù)傳輸雖然均屬于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的范疇，但是監(jiān)管一詞的含義就意味著這種傳輸是被動(dòng)的且具有潛在危險(xiǎn)性的，實(shí)施數(shù)據(jù)出境的主體對(duì)應(yīng)的是國(guó)際經(jīng)貿(mào)活動(dòng)中的企業(yè)，這種傳輸是企業(yè)自發(fā)性的，對(duì)于監(jiān)管主體而言，這種傳輸是被動(dòng)的且具有潛在危險(xiǎn)性的（威脅信息隱私及重要數(shù)據(jù)安全）。但數(shù)據(jù)取證的實(shí)施主體一般是司法機(jī)關(guān)，這種由外而內(nèi)的數(shù)據(jù)傳輸實(shí)則是主動(dòng)的，且不具有可預(yù)測(cè)的危險(xiǎn)性。綜上，本文認(rèn)為，數(shù)據(jù)跨境傳輸監(jiān)管應(yīng)當(dāng)限制為數(shù)據(jù)出境監(jiān)管，對(duì)于跨境取證中的數(shù)據(jù)從外向內(nèi)的數(shù)據(jù)傳輸應(yīng)當(dāng)被排除在機(jī)制之外。

五、自貿(mào)區(qū)內(nèi)數(shù)據(jù)跨境規(guī)則制定原則與可行性舉措建議

逐步提高區(qū)內(nèi)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)

以GDPR第5章為代表的數(shù)據(jù)跨境傳輸規(guī)則，即以評(píng)估第三國(guó)數(shù)據(jù)保護(hù)能力的方式已經(jīng)成為主流。換言之，我國(guó)企業(yè)要想在國(guó)際市場(chǎng)對(duì)數(shù)據(jù)領(lǐng)域有所作為，應(yīng)當(dāng)逐步接受這種模式的全球化。近年來，隨著我國(guó)大力發(fā)展數(shù)字貿(mào)易平臺(tái)，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在眾多領(lǐng)域已經(jīng)取得較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力。而相較于美國(guó)，我國(guó)在搜索引擎、社交網(wǎng)絡(luò)、電子商務(wù)等領(lǐng)域仍然存在差距，有學(xué)者總結(jié)導(dǎo)致這些差距的原因主要集中在三個(gè)方面：第一，核心技術(shù)能力，數(shù)字貿(mào)易平臺(tái)操作系統(tǒng)和相關(guān)核心技術(shù)仍然掌握在美國(guó)企業(yè)手中；第二，語言和文化習(xí)慣，主要表現(xiàn)在美國(guó)企業(yè)相比較而言，語言和文化習(xí)慣更加接近歐洲，因此能夠更加便利的進(jìn)入歐洲市場(chǎng)；第三，對(duì)于嚴(yán)苛的數(shù)據(jù)保護(hù)法律的合規(guī)能力，相比而言，美國(guó)企業(yè)能夠更好的適應(yīng)歐盟嚴(yán)格的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法，而我國(guó)企業(yè)在這方面能力相對(duì)較弱。自美歐隱私盾協(xié)議失效的背景下，美國(guó)對(duì)外貿(mào)易機(jī)關(guān)仍然積極就數(shù)據(jù)跨境傳輸問題與歐盟方面進(jìn)行協(xié)調(diào)，且在美國(guó)企業(yè)自身發(fā)達(dá)的法律基礎(chǔ)和合規(guī)能力加持下，美歐企業(yè)仍然能夠在較低水平實(shí)現(xiàn)其業(yè)務(wù)的全球化，只是將遭遇更多的罰單和困難。而問題投射回國(guó)內(nèi)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)順應(yīng)潮流，積極利用自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)這一政策培養(yǎng)皿，積極探索更高的數(shù)據(jù)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，以應(yīng)對(duì)全球數(shù)據(jù)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)提高的浪潮。

區(qū)內(nèi)對(duì)標(biāo)國(guó)外高規(guī)格的數(shù)據(jù)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)

自貿(mào)區(qū)數(shù)據(jù)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立可以參考?xì)W盟數(shù)據(jù)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。首先，中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)領(lǐng)先于歐盟，特別是在大數(shù)據(jù)和云計(jì)算領(lǐng)域。阿里巴巴集團(tuán)旗下的阿里云已經(jīng)成為繼美國(guó)亞馬遜云之后的全球第二大云服務(wù)提供商。大大節(jié)省互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)走出去的合規(guī)成本，如果要獲取歐盟數(shù)據(jù)，企業(yè)還是需要主動(dòng)遵守歐盟規(guī)范，自貿(mào)區(qū)統(tǒng)一按照歐盟的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，相對(duì)于幫助區(qū)內(nèi)企業(yè)直接獲得隱私盾認(rèn)證，這一方面可以吸引更多的企業(yè)來區(qū)內(nèi)增加投資，以減少合規(guī)成本，另一方面也可以提高我國(guó)企業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力。并且，自貿(mào)區(qū)中對(duì)企業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一管理，自貿(mào)區(qū)甚至可以設(shè)置歐盟數(shù)據(jù)監(jiān)督機(jī)制，引入歐盟專家，這將大大吸引歐盟市場(chǎng)中的企業(yè)使用中國(guó)提供的數(shù)字服務(wù)。

此外，就前文所提起的由新加坡等國(guó)家主導(dǎo)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)定中所創(chuàng)設(shè)的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，以及數(shù)據(jù)傳輸規(guī)則，也可以在創(chuàng)建自貿(mào)區(qū)數(shù)據(jù)傳輸機(jī)制過程中予以吸收與借鑒。上述協(xié)定雖然并未形成具有代表性的國(guó)際經(jīng)貿(mào)協(xié)定，但由于數(shù)字經(jīng)濟(jì)所代表的虛擬經(jīng)濟(jì)占經(jīng)濟(jì)加權(quán)不斷提升，這種更加全面的數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)定必將成為主流。自貿(mào)區(qū)作為改革試點(diǎn)，有必要采用更加積極和開放的政策，以應(yīng)對(duì)快速變化的國(guó)際經(jīng)貿(mào)環(huán)境。

構(gòu)建與完善區(qū)內(nèi)數(shù)據(jù)保護(hù)保障機(jī)制

2020年10月1日，由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)完成修訂的《信息安全技術(shù)-個(gè)人信息安全規(guī)范》（《標(biāo)準(zhǔn)》）正式生效，這一標(biāo)準(zhǔn)第8.8條對(duì)于個(gè)人數(shù)據(jù)處理者建立投訴機(jī)制予以規(guī)定。但不得否認(rèn)，《標(biāo)準(zhǔn)》將數(shù)據(jù)保護(hù)投訴受理權(quán)交由企業(yè)，而疏于建立政府層面的數(shù)據(jù)投訴受理機(jī)關(guān)。換言之，目前國(guó)內(nèi)仍然缺乏具有公信力的數(shù)據(jù)保障機(jī)制。本文建議，自貿(mào)區(qū)內(nèi)應(yīng)當(dāng)探索與建立類似于歐盟數(shù)據(jù)保護(hù)委員會(huì)（EDPB）這樣的監(jiān)管與保障相統(tǒng)一的獨(dú)立數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)構(gòu)，用以為數(shù)據(jù)保護(hù)所產(chǎn)生的爭(zhēng)議提供保障渠道。數(shù)據(jù)保護(hù)保障機(jī)制應(yīng)具有一定程度的立法權(quán)限與執(zhí)法權(quán)限，其功能需包括數(shù)據(jù)保護(hù)政策的制定與修改、區(qū)內(nèi)企業(yè)與境外企業(yè)所發(fā)生的數(shù)據(jù)爭(zhēng)議投訴處理。